台灣民航政策的迷失

台灣民航政策的迷失

張家祝/中華航空公司董事長

馬政府上任4年多，台灣民航的發展已有很大的轉變。政府推動兩岸直航、發展航空城、改善機場設施、與日、韓等國開放天空等不遺餘力，希望藉以大幅提升台灣對外的經貿實力與地位，並開創新的市場與發展契機。實施以來成果豐碩，除了民眾可以感受到行旅的便利性已大幅提升及觀光客倍增外，台灣各家航空公司在全球航空業普遍經營困窘下，也得天獨厚直接受惠。惟值得注意的是目前台灣民航事業的經營與管理問題仍多，政府又礙於業者家數多，爭食者眾，在相關航權的規劃與分配上已出現某種程度的迷失，如不盡速檢討，恐將逐漸侵蝕台灣民航發展的根基。

以最近開放松山—金浦航線為例，由於是兩國首都機場對飛，節省時間很多，對商務客尤其方便，業者視之為黃金航線。在航權指定過程中，主管機關因飽受某家業者指控航權分配不公的困擾，為彌平爭議遂於事後召開公聽會，研擬修訂「國際航權分配及包機審查綱要」，並請各航空業者自行提出修訂版本，再據以折衝協調，其目的不外是要對中小型業者的訴求作一善意回應。目前修訂的方向似朝不問機隊大小及原有航網規模，各航線只要每周飛航班次達到3至5班後，就可開放第3家業者加入等。修訂後，可預見未來只要需求較高又有利可圖的國際航線，我方都會有3家以上的航空公司加入經營。至於各類航線的定位、旅客的需求、及對外競爭力的培養等問題主管機關似未充分考慮。

再以金浦航線為例，業者曾以韓方指定兩家小型廉價航空為由，抨擊政府不知扶植中小型業者、而開放天空只是虛晃一招。殊不知韓國民航實力十分雄厚，對外競爭與發展自有其一套整體策略與布局，且其對松山航線的定位也有所不同。以我們對這條航線的定位來看，商務需求不同於旅遊，一定要能提供乘客早出晚歸一日生活圈的航班規劃才能成功。再檢視亞太地區其他國家甚少有將主要及商務航線的航班作平均分配，如每家每周都只飛個3至5班，要商務客人如何安排行程？即使在東南亞廉價航空盛行的國家，亦多指派小型業者經營次要或包機航線，以維持主要及商務航線能有密集班次與轉運接駁的便利性，並盡量避免重疊造成自家競爭。如捷星航空僅飛新加坡至杭州及寧波等都市、無法經營上海航線等，即可說明新加坡政府主導差異化市場之策略。

就學理言，航空運輸本屬特許事業，而航空公司受政府高度的保護與管制，各國皆然。航權乃國家重要資產，由於民航運輸的發展非常不易、營運受外部因素影響極大、風險高、替代性低以及維運成本偏高等特性，更增加其經營的困難度與不確定性。回顧我國80年代國內航線開放天空的經驗，當時加入市場的航空公司曾高達10家；松山機場每1分半鐘就有一架航機起降，而北高航線每10分鐘就有一班飛機，機票甚至推出1元促銷方案。同時又由於業者預期兩岸航線即將開放，競相添購高價的中型噴射客機備戰，結果引發一場市場割喉戰，進而導致多家公司航、機、財務管理問題叢生，飛安事件頻傳，終以政府出面整併業者而暫時收場。

以當時開放天空的瞬間熱度而言，確曾促使市場一時供給大增，民眾也短暫享受到了便利價廉的航空服務，而部分原本財務及體質不良的業者，亦得以苟延殘喘，即便有些業者日後仍無法逃脫嚴重虧損甚至倒閉的命運，但卻已嚴重侵蝕了國家主力航空產業發展的根基。如今，歷史重演於我國國際航線上，在政府開放兩岸直航及東北亞開放天空之政策大利多下，幾家曾經宣告破產、或虧損連年搖搖欲墜的公司，又見重啟爐灶，大肆招兵買馬及擴充機隊，意圖大舉進軍兩岸及區域航線市場來搶食大餅。如此一來，要不了多久，在所謂的熱門航線上都會出現超過5、6家以上的兩國航空公司加入廝殺，如同現在台港與台星航線已從過去的獲利航線變成虧損航線。這種情況究竟是好是壞？這種榮景到底能維持多久？或只是海市蜃樓一場？實值得主政者三思。

此外，用扶植中小型業者的觀點來分配航權，頗有商榷之處。蓋航權乃國家主權的延伸，過往航空公司是要背著國旗飛出去。而此次開放天空是指兩國間原有航約部分限制的解除，即在雙方開放協定下，各相對國可自行選派適當業者加入營運及拓展市場。基此，就航權指定而言，政府自應著眼於國家優勢運力的發揮與整體利益的發展，絕非尋求業者利益的公平分配。

另以台灣區區3.6萬平方公里的幅員及2,300萬人口而言，已有華航及長榮兩大主力航空公司相互競爭，此在全球已不多見。這兩家公司經過多年慘澹經營及戮力發展，目前基礎已相當紮實，航網幾已遍及全世界。雖然過去幾年亦受到全球天災、疾病、戰爭、油價、及經濟風暴的衝擊而難以獲利及成長，但從不計盈虧，對高成本低收益的洲際航線，仍勉力提供持續而穩定的客貨運輸服務。

若從中小型業者的經營理念來看，任何航線只要無利可圖，絕無加入營運之可能。 此外，政府對於規模不同或性質相異的航空公司，若想用所謂公平的方式來分配航權，那麼國家利益與政策任務就不會有人願意承擔。長此以往，其結果是未來整體航網將朝畸形發展；大家競相投入少數熱門航線爭奪短利，而獲利低甚或虧損的客貨航線則乏人問津。如此大型航空公司勢將被迫追求短利，除無適當環境支持機隊成長外，也無法致力於全球航網的布局。一旦國家主力航空公司的航網支離破碎，要想發展台灣成為轉運中心的目標將遙不可及。

平心而論，站在主管機關立場，姑且不論臺灣是否需要扶植中小型航空公司，但對此類業者在整體航空運輸上的定位、功能、及其所適合扮演的角色則應多加思考。畢竟國際航空運輸大不同於一般運輸行業，政府無法只負責監理，其他則交由市場去決定一切。

民航政策的制定與修改須與時俱進，亦須考量國籍業者整體競爭力的培養、提升與發揮。開放天空政策是以促進兩國經貿交流為依歸，也正是雙方航空事業競爭的開始。因此國籍業者的基礎是否穩固，競爭條件是否到位，實乃攸關我國民航事業的長遠發展，其影響至為深遠，主政者不可不慎。

【2012/07/05 經濟日報】